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法治政府伴我行（第八期）| 健全规范性文件合法性审核机制

制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式和手段；合法性审核作为确保文件合法有效的重要措施，是行政规范性文件制定过程中必不可少的关键环节。健全规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，从源头上预防腐败，促进行政机关严格规范公正文明执法，保障公民、法人和其他组织的合法权益。

一、政策连线

《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》中提出，要全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中明确要求未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》中对行政规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责等方面作出了明确要求。

二、重点关注

安徽观知天下评估研究组，根据法治政府建设第三方评估过程中发现的规范性文件合法性审核常见问题，将合法性审核工作中的核心关注点归纳如下：

1.审核时间适当。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

2.审核内容全面。规范性文件合法性审核应包括以下内容：

①制定主体是否合法；

②是否超越制定机关法定职权；

③内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；

④是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；

⑤是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；

⑥是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；

⑦是否违反规范性文件制定程序。 

3.审核主体明确。各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。

三、案例选登

安徽观知天下评估研究组通过收集全国规范性文件合法性审核工作优秀做法，整理出了一批可供复制推广的典型经验做法，现选登如下。

1.山东省济宁市首创“1+4”规范性文件合法性审核模式

“1+4”即“全链条审核机制”和“立项预评、指标量化、全面审核、动态跟踪”的四审工作方法，通过严把立项关、起草关、会签关、审核关和施行关“五关”，全面提高文件制发质量。  

①“全链条审核机制”——探索创新，再造合法性审核工作流程；

②“立项预评”——文件审核关口前移，组织法律顾问、公职律师、专家学者对部门立项建议进行论证，出具预评估报告；

③“指标量化”——印发《送审材料明细表》《送审告知书》，明确送审应提报的7大类材料明细、30项具体指标，指导部门按程序规范开展工作；

④“全面审核”——为避免红头文件的任性和奇葩文件的出台，围绕“五个不得”“七个是否”的标准，组织专家论证、风险评估，化解分歧；

⑤“动态跟踪”——对文件施行效果组织后评估，提出保留、修改、废止等意见，确保规范性文件的鲜活生命力。

2.常州市金坛区建优四项机制做好规范性文件合法性审核

常州市金坛区司法局以制度机制创新为突破口，探索建立组织保障、闭环运行、联审纠错、考核激励等4项机制，推动规范性文件合法性审核工作质量不断提升。

①构建组织保障机制。建立一支由公职律师、各部门负责人组成的规范性文件合法性审核专班，确保合法性审核工作有人抓、有人干；

②健全闭环运行机制。严格落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，建立审核审查“三审三校三把关”（初审、复审、终审，一校、二校、三校，专班工作人员把关、专班副组长把关、专班组长把关）制度，努力做到层层把关、分级负责、程序规范；

③完善落实联审纠错机制。对专业性较强、涉及面较广、争议较大的文件，通过“文对文、面对面、走出去、请进来”的方式，征求业务主管部门意见，作出精准研判。充分发挥区委法律顾问团、资深执业律师的作用，涉及内容复杂、问题重大的法规文件邀请法律顾问团和资深执业律师参与联审；

④优化考核激励机制。针对报备文件质量不高、文件频繁出现问题、敷衍搪塞未予整改的报备机关，专门约谈相关地方或法规工作机构负责同志，督促其切实履行工作职责，全力抓好问题整改。

四、工作建议

一是要积极构建和完善合法性审查制度体系。结合《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等文件要求，制定符合本地区工作实际的合法性审核制度文件，明确审查范围、审查时限、审查标准，形成程序完备、权责一致、相互衔接、运转高效的合法审查机制。

二是要不断提升合法性审核能力。完善业务培训和工作交流制度，通过集中培训、案例评析、专题讲座、跟班学习等形式，将合法性审查等纳入培训内容，提高合法性审查工作人员的能力和素质。

三是要不断强化督促指导。将全面推进行政规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督查内容和法治政府建设考评指标体系，并建立情况通报制度。对工作落实不力的，予以督促整改；对工作扎实、成效显著的，按照有关规定予以褒扬激励。